我国乡村振兴的实施——基于县市关系的宪法思考-凯发国际一触即发

1. 问题的提出

乡村振兴战略的确立，对我国农村经济社会的发展提出了新的要求。该战略的布置具有极强的时代意义。乡村振兴战略将我国的农村问题再次展现在大众视野中，不仅表达了国家对当下农村经济发展问题的关注，还表达了政府要将我国的粮食安全问题摆在首要位置上的决心。中共中央、国务院在2018年1月2日发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称<意见>)中明确提出，要提升农业发展质量、培育乡村发展新动能。其中，写在首位的就是要夯实农业生产能力基础，要求严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。配合对该《意见》的解读，中共中央、国务院于2018年9月26日印发了《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》(以下简称<规划>)。在该《规划》第十一章关于“夯实农业生产能力基础”的内容中，再次将“健全粮食安全保障机制”放在了首位，“加强耕地保护和建设”次之。其中明确提出，要按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，持续巩固和提升粮食生产能力；同时要严守耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，完成永久基本农田控制线划定工作，确保到2020年永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩。

上述《意见》与《规划》的发布，对我国农村的耕地保护与粮食安全保障问题提出了更高的要求。在全社会期待并追求城镇化的背景之下，保护农村耕地从而振兴乡村的口号貌似与社会发展的意愿相背离，实则不然。城镇化的发展趋势与乡村振兴的目标之间并不构成冲突，城镇化不是指盲目地将乡村并入城市，而是应当自始明确城市与乡村两域不同的发展目标，接受自然发展结果之下的城镇化，同时在农业经济形态稳固的县域实施乡村振兴战略。县、市设立之初，并不是为了区分人口数量、区别资源分配等问题，而是国家为了发展不同的经济形态。县以农业为主，旨在发展农业经济，市以工业为主，发展包括工商业在内的经济形态。因此，县与市的设置自始就承担了不同的经济发展责任。但随着时代的发展，城市因为拥有相对健全的基础设施，配备较好的福利待遇等，导致各地纷纷开始开展“城镇化热”。撤县设区、撤县设市、县市合并等活动如雨后春笋般在全国涌现。撤县设市、撤县设区的城镇化活动路径带来的最直接的结果就是农村耕地的减少。据相关研究成果表明，我国的城镇化水平每提高一个百分点，耕地面积就会减少650万亩 [1]。目前，我国人均耕地占有面积仅为0.09 hm²，还不足世界平均水平的40%，世界人均耕地的警戒线为0.053 hm²，我国部分地区已低于警戒线的要求 [2]。城镇化造成的另一结果就是大批量的农民进城务工，农村劳动力匮乏成为了普遍的现象。有调查表明，目前我国进城务工农民数量超过2.6亿人，平均年龄为37岁左右 [1]。随着城镇化的进一步扩大，未来15年内不排除有约1亿人的人口流动方向契合城镇化的趋势，其中就包括5000万至7000万的农业劳动力。这意味着我国的粮食安全保障问题将面临更大的挑战，既要解决农村耕地锐减的问题，又要眼见农业劳动力的流失，城镇化的同时还要满足日益增长的粮食消费需求，提升我国的粮食安全保障能力已迫在眉睫。为了实现该战略中强调的粮食安全保障目标，本文提出通过调整县市关系实现县市分置。县市分置的目的是加强对县的权力关注，稳固农业经济在县的发展优势，保证农业耕地的占有面积，吸引已进城务工的人员回归至农业劳动力，逐步提升县的农业发展水平，这与国家提出的保障粮食安全一脉相承。逐渐冷却盲目的“城镇化热”，遵循城镇化发展的自然规律(以大镇设市为例)，回归县市设置的初衷，这既是实现县市在宪法意义上的理论回归，也是助力工农业发展的归位，明确县市之间不同的产业发展需求。

2. 县市生成与乡村发展

“郡县治则天下安，县域强则国家富”。基于历史的选择，中国形成了一种集权的政治体制，权力的配置不是基于分权的理念，而是基于分工的理念。分工的理念表现在区域发展方面，以县(农业)市(工商业)分置的形式彰显出来，因此，乡村振兴战略的实施，应在认识县域存在和发展的基础上，如何更好引导权力在县市之间进行配置。

2.1. 县市生成与体国经野

县作为我国三级行政区划之一，自古以来对于国家治理、社会稳定具有十分重要的意义。县的生成始于春秋时期。秦统一后推行郡县制，是县制正式设置的开端。随着行政区划概念的发展，从广义上来说，县作为一级行政区是指行政地位与县相同的所有行政区划的总称，包括了县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗、矿区、林区、特区等行政区。但本文强调的县属于狭义概念，突出农业经济建设对于县级行政区的意义。而市最早是作为进行交易的固定场所出现的，秦汉时期，在大县城内几乎都有官府在指定地区设立并由官府管理的市，与居民所住的区域严格分开。行政区划意义上的市的概念则出现得较晚，直至民国时期，法律才确立了市的建制。如今说起市，广义上分为三级概念，分别为直辖市(省级市)、地级市和县级市，在我国台湾地区还有镇级市的存在(如彰化县下辖的彰化市)。

《周礼·天官·序官》记载，“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”这其中，“体国经野”中的“国”，是指王都、封国之都及古国之都，在其中居住的大小贵族和工商业者，称国人；而“国”的四周称郊，居住着周近族成员，亦属于国人；郊之外称野或遂，居住着外族成员或战俘，称野人或氓、萌。中国二千多年中央集权下的郡县体制，是“体国经野”一种典型表现形式。这其中，城市是作为政区的政治、经济和文化中心而呈现出来，因此，虽然中国自古以来即有城市产生，但城市从未独立地以区域的面目出现，而总是从属于某一级具体的行政区域。自古以来，中国因为以农业为经济主导，由此产生的“城市”，不是作为一个区域而存在，而是作为一个监管中心存在的，对其正确地理解应为“城”和“市”或者“城郭”(“三里为城，七里为郭”)，其中，“城”是作为政区的治所所在，而“市”更多是作为物品的定期交换。中国漫长的郡县制，就是城市产生、发展最好的注脚。

2.2. 县市生成与产业分工

市最初以商品交易为限，后逐步成为地区政治、经济、文化的中心。县的发展历史则更为悠远，我国自古以发展农业为传统，从而奠定了县以发展农业经济为基础的地位。因此，县市设立之初即承担了不同的责任。见图1、图2，海曙区、江北区、北仑区和镇海区是宁波市的老城区，其设立之初即承担了发展工业及重工业产业的责任。奉化市(2016年后撤县设区改为奉化区)、象山县、宁海县是宁波市下辖的县，土地资源丰富，农业经济形态稳固，自始承担了发展农业经济的责任。通过对2006年至2017年宁波市部分区县的工农业产值进行比较，可以看出，县市本身的设立目的对其自身发展起了重要作用。区作为市的一部分，在工业产值比例上远超各县的水平。相应地，各县的农业产值也高于各区。

建国初期，县市的建制虽在我国已经确定下来了，但彼此之间处于一个相对隔绝的状态，这与当时县市之间的关系分不开。在当时，我国绝大部分省份直接管理下辖的县与市，因此县市之间呈现出一种“分治”的状态，从物理意义上而言，就显得彼此之间相对隔绝。此隔绝状态取决于当时的经济制度。正所谓，经济基础决定上层建筑，在当时传统的计划经济条件下，各级政府是按照行政区、行政层次管理地区经济的，经济区与行政区的界线相一致 [3]。为了满足我国优先发展重工业的国家战略，在建国初期召开的七届二中全会上，会议通过了一项决定，将党的工作重心由农村转入城市。会议明确提出，城市工作的中心任务是恢复和发展工业生产，使我国稳步地由农业国转变为工业国。决定的作出与我国农村经济相对落后、城市资源更为丰富的原因分不开，在政策的作用下，由城市发展工业经济成为了各地gdp增长的不二选择。为了保障工业发展资源的充沛，我国选择对城市和农村实行二元管理体制。此管理体制的确立，加大了限制社会资源在城市与农村之间流通的力度，资源分配以城市发展为先。同时，各地普遍利用农业发展成果来推进城市工业化的进程，县与市在更大程度上实现了分治、隔绝的状态。整体上而言，国家尽量避免市领导县的现象发生。在浓郁的时代特色与社会发展需求的推动下，乡村以发展农业经济为主，彼此隔绝的状态也致使城乡之间的差异没有那么深入人心。同时，国家为了保证农业有足够的动力支持工业的发展，在制度层面提出了一系列保障农业的措施，如政务院在1950年发布的《全国税收实施要则》中明确提出了轻税稳定的农业税收政策，减轻农民的税收负担；政府还实行优惠的农产品价格政策和收购政策，以保障农民的收益；同时增加对农业的资金投入和物资供应，建国初期国家财政十分困难，但对农业的财政支出一度占国家财政总支出的5.1% [4]。国家领导人也高度重视乡村农业的发展，毛泽东意识到党的工作重心从农村转移到城市后，国内可能会出现忽视农业发展的趋势，因此告诫全党：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作、使工人和农民、使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的。”乡村在此基础上得以稳步发展。

3. 县市混同与乡村凋敝

在以经济建设为中心的城市发展中，“市管县”的初衷，是想以“市”为中心，来带动“县”的发展，而实践中呈现出的却是市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县等现象，以致城市发展注重的是“土地城镇化”，即从传统的间接经营土地变成直接经营土地，城市化热潮并没有给国人带来一种全新的生活方式。

3.1. 县市混同与市管县

市管县体制又称市领导县体制，是指以市作为一级政权来管辖周边部分县和县级市的体制，其中市对县级市的管辖在政策上属于“代管”。自20世纪80年代以来，市管县体制在城市发展的浪潮之下迅速席卷了全国。首次试点市管县财政管理体制的省份是辽宁省，在此之后，其他各省也纷纷尝试市管县的新体制。该体制试点的初衷，是为破除长久以来城乡二元管理体制给乡村经济发展造成的壁垒，打破城市对乡村经济辐射的限制，希望借助城市经济发展的动力，拉动县域经济的增长。为在全国大范围内推广该经济管理体制的改革，中共中央于同年发布的《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，肯定了辽宁等省在经济发达地区实行市领导县体制改革的经验，认为该项体制有利于发挥城市对农村的经济带动作用，值得在全国范围内推广。在这一契机下，全国开始大范围的进行撤县设市、县市合并等活动，市管县体制加速了县市混同现象的产生。1999年中共中央、国务院以中发(1999)2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，市管县的行政体制得以全面确立 [5]。

3.2. 县市混同与撤县设市(区)

撤县设市(区)是指撤销县作为一级行政区的行政建制，将其变更为接受地级市管辖的县级市或市辖区，见图3。为了更为客观地反映撤县设市(区)对县市混同的影响，本文特选取国家统计局公布的1999年至2017年间的县数、地级市数、市辖区数的数据，见图4、图5、图6。不难看出，在短短数十年间，由于受到国家行政区划政策调整的影响，县的数目直线下降。相应地，地级市与市辖区的数目逐渐攀升。

因此，县市混同的现象不仅体现在市管县体制上，还体现在撤县设市(区)的制度改革上。县市混同的现象也从侧面反映出我国工业化进程之快，城市化发展被提上各地政府的议程。加强城市对农村的带动作用和破除城市对农村经济辐射的限制，已然成为推动我国城市化进程的重要目的。我们要明确的是，无论是启动市管县体制，或是开展撤县设市(区)活动，初衷是希望城市带动农村经济的发展，促进城乡共同进步，而不是单纯将其作为推进城市化进程的一种手段。但实际上事与愿违，县市混同的弊端随着社会迭代也逐渐显现出来。在县域经济较为发达的地区，弊端尤为明显。市通过领导县剥削县域发展所需的资源，以满足自身发展需求，县域资源没有得到有效的分配与合置，“市刮县”、“市挤县”的现象层出不穷，城乡差异在市管县体制中进一步扩大。同时，盲目撤县设市(区)后，县在名义上成为了某地的县级市或市辖区，貌似契合城镇化的趋势，但实际上仍在履行县的职能—以发展农业为基础产业，导致县域内工农业发展混乱，产业关注随波逐流，没有因地制宜。最终为我们所看到的局面是，县市混同的发展方式既阻碍了城市化的进程，又制约了农村农业的发展。耕地沦为城市发展的土地，土地掠夺通过市管县、撤县设市(区)的方式“合理”地进行着，耕地流失现象具现；同时，农民向往城市而放弃传统的耕地事业，进城务工成为潮流，农业生产力严重不足，农村人口比例失调。乡村在这样的打击之下逐渐走向凋敝。

4. 县市分置与乡村振兴

如上所述，县市混同的主要表现形式为市管县、撤县设市(区)、县市合并等，而县市分置是指权力关注下的县域调整方式，强调县脱离市的领导或市的代管。其中，省直管县是县市分置的典型形式。省直管县强调县从财政上先脱离市的管理，然后逐步实现行政体制上的脱离，最后实现省辖的模式。届时，省同时分管行政区域内的市与县，主要体现的是行政权力对于行政区域的划分。除此之外，大镇设市是县市分置状态下的另一种结果。大镇设市强调的是县城镇化发展的自然结果，县下辖的镇作为县域内城镇化的集合，发展到一定的设市标准后，即可单独设市或与县合并设市。

改革开放以后，县与市都强调工业化和城镇化，但其二者在考核上还是分别有所侧重的。例如城市更注重区域内的基础设施建设，发展第二产业和第三产业是人民政府的工作重点；而县政府的工作重点仍是农业，主要表现为“三农”问题。因此上级政府在对市和县进行考核时，侧重点并不一致。除此之外，市与县的本质初衷也有所区别，市政府可以从原来的“农业政府”名正言顺地转向工商业。但中央规定，地县党委、政府要把主要精力放在抓农业和农村工作上 [6]，县依然有其自身的发展目标。因此，通过省直管县与大镇设市的方式实现县市分置后，农业发展的要求则更为县所重视，县的发展不应再过分期待权力配置对区域划分的作用，而是应当顺应自然发展的趋势。农业生产在一定程度上得以振兴，农村的耕地不再陷入因为“撤县”而带来的失地恐慌，粮食安全得以保证。

4.1. 县市分置与宪法回归

为发挥行政权力在县市分置过程中的主观能动性，浙江省是全国最早开展省直管县系列改革活动的省份。改革内容主要包括强县扩权、县财省管等。到了2010年，中央在全国范围内选取了30个县作为省直管县改革活动的试点县。非试点县也在中央精神的引导下稳步开展省直管县改革的探索。2013年召开的党的十八届三中全会上，中央发布的《决定》明确提出“要在有条件的地方推进省直管县体制的改革”，可以看出，省直管县体制改革正在我国循序渐进的深入。

县市分置体制的推行体现了宪法回归的意义。我国宪法第30条明确规定了行政区域的划分，其中第二款规定省、自治区分为自治州、县、自治县、市，第三款规定直辖市和较大的市分为区、县。换言之，我国宪法明确了市、县都隶属于省的管辖，它们处于同一层级，规范而言不存在“市管县”的行政隶属，“市管县”仅在直辖市和较大的市中作为特殊情形而存在 [7]。自上个世纪80年代开始的市管县体制改革，严格意义上而言超越了宪法的规定，无合法依据。除此之外，各省为了加快推进城镇化而实行的撤县设市、撤县设区活动也缺乏具体的标准和依据。在宪法和宪法性法律中只是笼统地概述了县区的权限，没有规定撤县设市、撤县设区的标准和依据。因此，在实际执行情况中，由于行政区划的调整没有受到法律或行政法规的规范，在制度层面仍缺乏一定的基础，导致各地政府对于县市区划的调整呈现出一定的主观性与随意性。落实好省直管县体制的改革，不仅有助于约束县市之间随意的区划调整，达到县市分置的目的，更重要的意义在于实现宪法的理论回归。

4.2. 县市分置与城乡融合

本文认为，县市分置后的理想状态是改变县市混同的现状，将县市发展为区域中两种不同的聚集形态。其中，县包括了城市和农村，市也包括了城市和农村。但由于县市设立目的不同，会引导城市与农村之间不同的资源流动方向。理想结果是县以其城镇化发展结果反哺农村与农业，逐渐扩大农业在县中的产业占有量；市的农业经济则持续支持城市中心区域的延伸与拓展，最终实现县市完全两异的发展模式，见图7、图8。

县市各异的发展形态能够加快工农业归位的进度。县、市最本质的区别在于经济基础不同。县下辖的乡以农业生产为主，市设立最初的目的是发展工业与工商业。县市混同带来最直接的结果是农业的凋敝，既包括耕地的流失，也包括农业劳动力的不足。有学者利用双重差分方法对省直管县影响农民收入的政策效果进行研究，发现农业大县明显受益于省直管县政策的实施，落实该政策是农业大县走上农业强县的重要途径，省直管县的进一步开展须加强对经济发展水平相对落后地区和农业大县的试点工作 [8]。该结论的得出证实了县市分置改革思路的正确性与科学性，县市回归背后的意义是工业与农业的归位。在县市都面临着城乡融合境况的前提下，强调县域内城市对农村的反哺，鼓励市域内农村对城市的支持，使县逐步走向农业大县与农业强县，使市不断扩展其城市中心区域，方才符合乡村振兴战略提出的时代要求。

大镇设市是县市分置背景下县城镇化发展的自然结果。如果说省直管县是通过行政权力的分配实现县市分置的目的，是一种主动型改革，那么大镇设市则是一种被动型改革，强调县下辖的乡镇各自发展。其中，乡以村为集合，重点发展农业。镇原则上也是以农业为发展对象，但不排除个别大镇以发展工商业经济为主，已具备小城市的特征。改革开放以后，乡镇的经济活力大幅提升，其内部形成了一批具有城市特征的大型市镇，从经济发展水平到人口规模都初具雏形。尤其是东部沿海地区，由于部分乡镇的工业基础较好，吸引了大量的外来人口进入本地的工业领域和服务业领域，其乡镇规模可能已然超过了中西部地区的某些县级市。

大镇设市后反哺县农业经济，为县走上农业大县和农业强县争取更多资源。学界通说大镇设市的途径主要有两种，一为县下辖市，二为切块设市。县下辖市即要求创制一级新的行政区划——镇级市，这在我国台湾地区存在。有学者提出现行我国设置行政区划的总体思路是减少层级结构，精简机构设置 [9]，故县下辖市不符合该思路，增加了行政负担。而切块设市是指大镇独立设县级市，本文提倡通过切块设市的方式实现县城镇化的目标。因此，在大镇脱离县财政之前，其工业化成果可通过财政化途径、产业化途径与城镇化途径实现对县农业经济的反哺 [10]，满足县农业的发展需求，在城乡融合的基础上实现县的发展目标。

5. 结论

乡村振兴是国家基于时代背景提出的发展战略，将农村发展再次提上了国家议程。乡村振兴是与城镇化发展趋势并行不悖的战略要求。本文通过论证县与市之间的关系，得出适合乡村发展与振兴的结论：走省直管县与大镇设市的县域调整路径，通过县市分置回归宪法理性，立足于城乡融合的态势，培养县市为区域中两种不同的聚集形态，稳固农业经济在县域内的发展优势，保证农业耕地的占有面积，逐步提升县的农业发展水平，契合乡村振兴战略中粮食安全保障的要求，从而实现乡村振兴。

参考文献